羈押必要性審查制度問題探析
羈押必要性審查制度問題探析
舒易求
（湖南風云律師事務所 湖南張家界 427000）
【摘要】羈押必要性審查作為一項新確立的制度，它明確了審查主體、審查內容、審查形式等問題，對我國刑事訴訟羈押性強制措施的規范適用是一個巨大的進步，但也有不少問題需要進一步探討和完善。本文從羈押必要性審查制度的程序審查、評估因素以及權利救濟等方面分析了存在的問題，從而提出相應的完善建議。
【關鍵詞】羈押必要性；強制措施；刑事訴訟；審查
為了有效控制司法實踐中“羈押率過高”、“一捕到底”等侵害被羈押人合法權利的現象，2012年修改的《刑事訴訟法》（以下簡稱新刑訴法）第九十三條規定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查,對不需要繼續羈押的,應當建議予以釋放或者變更強制措施。”這對我國羈押性強制措施的不當執行，尤其是違法執行，首次在法律層面上起到了敲山震虎的作用。
2016年1月13日，最高人民檢察院通過《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定》(試行)（以下簡稱《最高檢規定》）將新刑訴法第九十三條內容細化具體，為其運行提高可能性。根據該《最高檢規定》第二條可以知悉，我國現有的羈押必要性審查被界定為人民檢察院對被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有無繼續羈押的必要性進行審查,對不需要繼續羈押的,建議辦案機關予以釋放或者變更強制措施的監督活動。羈押必要性審查是人民檢察院對逮捕這一強制措施進行審查監督的一種活動，是對已經批準或者決定執行的逮捕措施，再一次進行審查把關，這無不是貫穿執法嚴密的具體體現，是法制改革中一大亮點。但在實踐運作中卻顯稚嫩，有些規定還是停留在法律條文上，不能很好地在實踐中予以操作。
一、審查程序啟動難
新刑訴法實施前，羈押措施執行混亂，不當羈押、超期羈押的現象較多，往往是“一羈了之”，就是當事人及其辯護方指出后，偵查機關也不當著一回事，甚至檢察機關也是聽之任之。2013年新刑訴法實施，有了羈押管制的法律依據，但法條規定的原則性，沒有具體的操作規程，其實啟動羈押必要性審查案件少，2106年1月《最高檢規定》發布后，改變了操作層面上的局限。根據該規定羈押必要性審查程序的啟動有檢察院依職權啟動和在押人員及其近親屬、法定代理人、辯護人依申請啟動，甚至看守所也可以申請啟動的兩類方式。可在司法實踐中，羈押必要性審查程序的啟動大都是依申請進行的，而依申請啟動的羈押必要性審查，一是隨意性較大。在任何刑事案件中，犯罪嫌疑人、被告人一旦被采取羈押措施或者就申請提出，或者法律意識淡薄，不了解啟動條件和怎樣正確行使權利，不能當然啟動羈押必要性審查程序；二是檢察機關總是認為犯罪嫌疑人、被告人羈押在案比較穩妥，便于刑事訴訟進行，不太愿意啟動審查程序。 另外，由于“案多人少”、重在打擊犯罪等因素的影響，檢察機關以職權主動啟動羈押必要性案件審查程序的積極性不高。[1]
二、綜合評估因素審查不到位
根據《最高檢規定》第一十五條，“人民檢察院應當根據犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事實、主觀惡性、悔罪表現、身體狀況、案件進展情況、可能判處的刑罰和有無再危害社會的危險等因素，綜合評估有無必要繼續羈押犯罪嫌疑人、被告人”。 這條是對綜合評估審查因素作司法解釋層面上的界定，看視近乎完美，卻忽略了實踐中的現實問題。一些重要評估因素難以考量，缺乏統一尺寸和標準，這就導致在羈押必要性審查案件中犯罪嫌疑人、被告人的得分一邊倒，要么得分很高要么很低。事實上，審查實際考量的因素單一，檢察機關一般只對犯罪嫌疑人、被告人的身體狀況進行審查，只要犯罪嫌疑人、被告人的身體狀況沒有出現大問題，是難以變更羈押措施和釋放的；很少綜合考慮其他因素，或者是難以把握其他諸多因素量化考量，如悔罪表現捉摸不透，可能判處的刑罰有待法院最終判決。沒能逐一執行加分項目、減分項目和否決項目等具體標準，未能很好的進行全面綜合量化審查，在一定程度上造就了司法權利的濫用。[2]實際上，檢察機關進行的羈押必要性審查，是一種準司法性質的行為，但其審查方式不夠明確，綜合評估因素是否審查到位不透明。在一定程度上也為司法工作人員徇私瀆職提供了空間和可能性。
三、超期羈押習以為常
關于超期羈押，盡管法律有明文規定羈押的期限，辦案機關將犯罪嫌疑人、被告人羈押后，其涉嫌的案件不能在法律所規定的期限內審結的，辦案機關對犯罪嫌疑人、被告人應當予以釋放；需要繼續查證、審理的，可以取保候審或者監視居住。但在司法實踐中，辦案機關并沒有真正做到實際遵守，更多時候是“一押到底”，[3]直到案件終結。在刑事案件中，由于逮捕的普遍化也造成了羈押的普遍化，羈押的普遍化導致超期羈押現象嚴重，甚至可以將其視為惡性循環。顯然，超期羈押與憲法中規定的“國家尊重和保障人權”理念不合，與憲法的精神相違背，但由于傳統觀念的影響，人們的骨子里總認為打擊犯罪比保護人權更為重要。明知超期羈押違反刑事訴訟法中要求的程序問題，將會影響公正和司法效率；甚至也關系到公安司法機關的形象，損害其公信力，但還是司空見慣，隨心隨欲，恣意妄為。
四、權利救濟途徑缺乏
無救濟則無權利，權利在沒有得到行使或者沒有得到完全行使的情況下是有救濟途徑的。反觀我國羈押必要性審查制度，并沒有明確的救濟途徑。《最高檢規定》第二十三條僅規定，“對于依申請立案審查的案件，人民檢察院辦結后，應當將提出建議和辦案機關處理情況，或者有繼續羈押必要的審查意見和理由及時書面告知申請人。”該解釋僅要求人民檢察院將處理建議和需要繼續羈押的審查意見及理由書面告知申請人，而沒有賦予申請人具體的救濟途徑。此外，沒有任何法條和司法解釋作出相關規定。因此，不管是人民檢察院依職權還是申請人依申請的方式對羈押的必要性進行審查，其救濟途徑都沒有相關解決方法，對于這種權利受到侵害之后沒有合法救濟途徑的，容易使權利人有權利上的缺失，不能保證其權利，則無異于剝奪權利，無異于是在剝奪權利人的合法權益。[4]
五、羈押必要性審查制度完善構想
羈押必要性審查作為我國刑事訴訟中一個新生的制度，是從2012年新刑訴法正式確定并運行以來，在降低羈押率這一方面初見成效，但是面對存在的諸多問題，我們要采取樂觀的態度和積極的方式進一步改進和完善。一個國家的權力機關是否是一個依法行權的機關，不僅在有效打擊犯罪的同時，也要能有效的保護人民，有效的保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，這樣才能有效的推動國家法治改革，才能有助于實現國家的長治久安。
（一）完善審查程序啟動的現實性
我國法律對于檢察機關啟動羈押必要性審查的途徑設計為依職權的主動啟動和依申請的被動啟動兩種方式，符合我國權利救濟的程序路徑設計，但對其現實操作性要作進一步深化。第一、實現幫助義務。偵查人員在執行犯罪嫌疑人、被告人羈押措施時，就要給犯罪嫌疑人、被告人提供初步的法律知識幫助，讓其一開始就明白申請啟動羈押必要性審查條件和標準，避免程序啟動的隨意性和無知性。第二、確立形式審查立案制度。犯罪嫌疑人、被告人、法定代理人及其近親屬申請提出羈押必要性審查受理立案時，只能限定在形式條件的審查，如主體資格、申請時間、證據材料形式等。只要具備申請的形式條件，應該啟動羈押必要性的實質審查。第三、依職權進行的羈押必要性審查，作為一項專門的訴訟程序制度來執行。第四、加強法律專業人員的培養和選拔，建立起一支專業的法律工作隊伍，逐步改變“案多人少”的局面，緩解現實中工作壓力大的情況。[5]第五、完善檢察機關的專門審查獨立部門進行審查把關，不但要充分利用司法資源，提高司法效率和司法機關的公信力，還要把保護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益落到實處。
（二）建立告知機制，加強監督力度
犯罪嫌疑人、被告人被依法逮捕后，人民檢察院應當告知犯罪嫌疑人、被告人有申請羈押必要性審查的權利，以保障犯罪嫌疑人、被告人在法律意識淡薄的情況下仍能依法行使權利。通過告知機制，一方面，犯罪嫌疑人、被告人申請羈押必要性審查，刑事執行檢察部門在經過審查后，認為不需要繼續羈押的，應當及時建議執行機關予以釋放或者變更強制措施。這時可以有效降低普遍羈押、超期羈押等問題；另一方面，在執行逮捕期間，加強監督力度，比如加強社會監督，通常我們認為社會監督和輿論的監督是很有力的，內部監督在很多時候是不能讓人完全信服的。所以筆者認為在以后的立法和司法領域要建立起一套完整的監督系統，來督促羈押必要性審查制度更好的運行。通過兩個方面一起協作，盡量降低司法實踐中的普遍羈押、超期羈押等問題。因為辦理羈押必要性審查案件是由人民檢察院一手完成，最終結果也是由其做出，那么在審查過程中是否按照法定程序來辦理很難說，這就要求監督機制一定要到位、有力，有效保證審查過程和結果的公正和合法。
（三）細化量化審查標準，完善公開審查方式
《最高檢規定》第一十六條對量化審查方式做了規定，筆者認為可以在現有規定的基礎上將量化審查的標準予以細化，增加其在司法實踐運行中的可操作性，從而解決目前的只限于制度層面，不能實際操作的問題。在進行羈押必要性審查時，結合犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的犯罪事實、成長情況、家庭環境、犯罪時年齡、是否負刑事責任、自身健康狀況等細化后的因素進行量化審查，設置加減分項目。在審查中將得分情況作為審查的參數，避免審查因素過于籠統，難以操作的問題。[6]
完善公開審查方式也是迫在眉睫，我們知道“用權應受監督”，公開審查的方式旨在監督。完善公開審查方式有利于防止公權力的濫用，保證審查結果的公正，對維護社會的公平正義有促進作用，同時也維護了法律的權威，提高司法的公信力。《最高檢規定》第一十四條對公開審查做出了原則性的規定，人民檢察院在辦理羈押必要性審查案件時應當遵守該規定。但在司法實踐中，對公開審查的案件中要注意國家、社會以及個人的隱私保護，即對涉及到國家秘密、商業秘密、個人隱私的案件不應公開審查。另外，在保證公開、陽光審查的同時，需要注意的是公開審查的案件耗費的司法資源較大，比如組織聽證程序時要注意聽證費用等現實問題，所以在進行公開審查時也要注意案件的篩選，節約司法資源。
（四）擴大羈押措施審查范圍
在我國，羈押性強制措施主要是指刑事拘留和逮捕兩種剝奪人身自由的措施。在司法實踐中，基于打擊犯罪的需要以及節約司法成本、保障訴訟順利進行的多重因素，拘留和逮捕的適用率非常之高，甚至在某些地方幾乎成了刑事案件的必經程序。這嚴重違背了設立羈押性強制措施的初衷，也嚴重影響了我國人權保障事業的發展，同時也符合要確立羈押必要性審查制度的根源所在。因此，正確深入推進羈押必要性審查制度就要充分適用羈押性強制措施。在目前關于羈押必要性審查制度的論證中，更多地是將羈押必要性審查集中于批準逮捕的案件。在這里需要說明的是，拘留也應當成為羈押必要性審查的重要內容，因為拘留也是羈押性重要強制措施之一。關于刑事拘留的決定和執行，應當嚴格按照先行刑事拘留的條件，堅持慎用羈押性強制措施的原則，時刻保持羈押性強制措施適用的謙抑性，充分保障拘留和逮捕措施的正確適用，把羈押措施必要性審查擴大到刑事拘留是很有必要的。[7]
（五）健全羈押必要性審查程序
由于羈押必要性審查工作不僅涉及因拘留而引起的羈押，而且涉及因逮捕而引起的羈押，其具有持續性的特點，因此完善的羈押必要性審查程序是保障羈押必要性審查制度得以落實的重要前提。目前的法律和司法解釋對羈押必要性審查程序的規定過于籠統，尤其在羈押必要性審查程序的啟動時間節點和審查期限、審查的程序等方面更是處于缺位或者不成熟的狀態，這些都嚴重影響了各地羈押必要性審查工作的開展。對此，筆者認為應當全面構建起涉及拘留和逮捕等兩種羈押性強制措施的羈押必要性審查程序。對于因拘留而引起羈押必要性審查工作可以將其納入偵查活動監督的范疇，由檢察機關偵查監督部門負責實施和監督；對于因逮捕而引起的羈押必要性工作則可以分別交由檢察機關的偵查監督部門、公訴部門和監所檢察部門等來負責實施和監督。此外，針對具體的操作程序，法律或者司法解釋應當從啟動的方式、范圍、審查程序和決定執行等方面進行全方位而有操作性的規范。只有這樣才能更加全面的健全羈押必要性的審查程序，確保羈押必要性審查工作的有效推進。
（六）設立羈押必要性審查救濟機制
立法上沒有建立權利人在不服審查結果時的救濟機制，這就相當于變相的剝奪權利人的合法權利。在實踐運作中，申請人對審查結果不滿意卻救濟無門的現象確實存在。此時需要解決的就是申請人在對羈押必要性審查的結果不服時的權利應該如何救濟問題。實現申請人的權利救濟，在我國法律體系中，很多時候當事人的權利救濟都是通過訴訟或者復議的途徑。筆者認為在法律條文和司法解釋的規定中應該做出具體的救濟規定，如可以向做出審查結果的人民檢察院的上一級人民檢察院復議，或者向人民法院提起訴訟等。當然，在這里也可以借鑒其他的權利救濟途徑，或者在借鑒的基礎之上結合該制度本身的特殊性設置出更好的救濟方式，這些都是可行的。若有這些或者類似的具體規定，將更好的實現公民合法權益，而不是使被羈押的犯罪嫌疑人、被告人羈押必要性審查程序的救濟權被虛化。
參考文獻：
[1]樊崇義.我國刑事訴訟制度的進步與發展——2011年刑事訴訟法修正案（草案）評價[J].法學雜志，2012（1）
[2]楊婧怡.羈押必要性審查制度研究[D]. 吉林大學碩士學位論文，2015
[3]袁其國.人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定試行解讀[N].人民檢察院報，2016
[4]張可.審判中心視野下偵查程序的改革與完善[J].河南社會科學.2016(6)
[5]唐詠.羈押必要性審查主體研究[J].法制與社會,2016(7)（下）
[6]馬勇.人民檢察院羈押必要性審查內容淺析[J].法制與社會，2016(8)（上）
[7]邊利欣.刑事執行檢察部門開展羈押必要性審查的不足與完善[J].法制與社會，2016（8）（上）
